反洗錢風暴下的博彩監管困境

     近年來，各國政府為打擊恐怖主義和打擊販毒，對反洗錢的重視程度越來越高。尤其是經歷“9·11”恐怖襲擊的美國，已多次指責國外金融機構洗錢。大家對○五年匯業事件記憶猶新，當時美國財政部指責朝鮮利用澳門匯業銀行從事洗錢活動，下令美國金融機構停止與該行的商業往來，幾乎造成匯業銀行破產。最新的個案就著名的跨國銀行匯豐銀行，一二年美國參議院報告披露匯豐的美國支行為墨西哥毒販洗錢，匯豐銀行承認存在監管漏洞，與有關部門達成協議，並支付19.2億美元的罰金。

    多項措施不符國際

    澳門博彩業近年蓬勃發展，成為世界最大的博彩中心，高達數千億的資金流入，引起美國政府和反洗錢國際組織的高度關注。美國國會美中經濟與安全審議委員會說，對於解決拉斯維加斯博彩業運營商在澳門營運中可能存在的洗錢問題，美國聯邦政府與州政府所做的努力顯然不足夠。六月廿七日華盛頓召開的聽證會上，委員會幾位委員作證，表示難以釐清通過澳門博彩業進行資金轉移的各種關係網絡；有關監管機構也正調查美國博企在澳門子公司的營運情況。如今中美兩國高度重視反洗錢的問題，已有前車之鑑的澳門，不可心存僥倖，更應提高警惕，小心應對有關指責。

    美國財政部助理部長丹尼爾·格拉瑟（Daniel Glaser）在華盛頓作證時說，財政部與中國人民銀行在反洗錢行動中合作良好，但澳門賭場運作複雜，打擊洗錢和堵截恐怖主義經費的任務仍遇到很大挑戰。

    ○七年，亞太地區反洗錢組織公佈的一項評估發現，澳門的反洗錢政策與國際認可的多項反洗錢措施不符。儘管○七年以來，澳門已採取措施加強對賭場的監管，但在履行國際反洗錢措施方面仍存在重要缺失。格拉瑟說：“幾項缺失依然存在，包括缺乏措施凍結涉嫌洗錢者的資金，審核賭場顧客背景遇到挑戰，賭場交易額申報門檻太高，未能制訂跨境貨幣申報要求。”美國官員特別憂慮的是澳門賭場內的貴賓廳。貴賓廳收入佔整體賭收70%以上，但貴賓廳內的博彩活動很少受到當局監管。美國官員憂慮賭場成為販毒團伙和恐怖組織經費來源，並威脅到美國的國土安全。

    現金申報形式意義

    澳門博彩監管當局正考慮研究制訂“跨境現金申報系統”，要求入境澳門的旅客申報所攜帶現金金額。現金申報措施是特區政府對美國官員擔憂所做出的回應。但澳門博彩業以貴賓廳經營為主，博彩中介人協助需要安排行程及娛樂的客人，且向其提供信貸。因此，客人根本毋需攜帶現金，申報與否，對貴賓廳影響不大。若推出該措施，只能向外界表明政府解決問題的決心，其形式意義大於實質意義，無助解決實際問題。

    不過，值得注意的是，賭場被利用作洗錢的概率在不斷增加。最近國內外媒體相繼揭露與澳門賭場有關的犯罪案件，如山西首富持假護照越境賭博、內地黑社會暴力追債、官員伙同黑老大開設賭廳、國企高層挪用公款在澳門豪賭等。涉及到內地官場的洗錢罪案，均影響澳門博彩業的可持續發展，甚至澳門作為休閒旅遊中心的國際形象。

    學者尼爾森·羅斯（Nelson Rose），是六月廿七日華盛頓聽證會的參與者之一。他事後特意撰文，以聽證會上的書面和口頭發言為基礎，比較澳門和拉斯維加斯兩地對待洗錢的處理方式。

    賭場中介關係密切

    他首先肯定三家美資博企受惠澳門經濟發展。但澳門貴賓廳制度十分鬆散，每家賭場想招攬盡量多的合伙人，這些合伙人的生意可遍佈在不同賭場內，造成監管漏洞。

    其次，就是澳門中介人制度。澳門中介人幾乎與賭廳廳主一樣，參與到交易中每一個部分，如提供交通、安排娛樂食宿，甚至放貸給賭客。當然，也承擔交易中的大部分風險。由於中國對外匯有嚴格管制，且賭債在內地法律上不能強制執行，所以，貴賓廳業務必須依賴中介人推廣業務和前往內地收債。這類人士與有組織犯罪關係千絲萬縷，這就令美資博企與這些中介人合作時，可能面臨違反美國博彩監管條例的風險。羅斯認為，美國根本無權也缺乏能力在澳門和中國的行政區域內干涉其博彩監管。雖然美國可施加壓力，但政府對外來勢力干涉十分警惕，往往會因此而拖慢改革步伐。

    最後，需要重視洗錢的多樣性和嚴重性。一般的內地賭客是親身攜帶現金來澳，貴賓客有中介人提供兩地換匯和交收的服務，不用攜帶現金。事實上，在珠海海關附近的商店可提供資金轉移服務，據稱可滿足內地遊客在賭場想要的任何數額的現金。

    打擊洗錢仍存缺失

    此外，越來越多的典當行、名貴珠寶和手錶店如雨後春筍般在澳門街頭湧現，甚至佈滿賭場各個角落。這些店舖極少有客人光顧，但依然可維持，就是因為他們是內地資金向外輸出的管道。最常見的手法就是賭客在店舖刷卡消費，然後再將購買的珠寶或手錶換成現金，交易過程中根本就不需要涉及珠寶或手錶等實物。羅斯本人在賭場曾目睹一名賭客簽字畫押，從賭場內的珠寶店內直接取出成綑現鈔。

    去年《經濟學人》把澳門描述為洗錢天堂，到今年六月美國國會聽證會，國際上對澳門的質疑聲音已一浪高過一浪高。美國官員認為，澳門為打擊洗錢和堵截恐怖主義經費來源作出努力，但在凍結不法資金和制訂跨境現金申報制度等方面依然存在缺失。所謂空穴來風，未必無因。如此高調地對澳門提出警告，特區政府絕對不可掉以輕心。

    在羅斯撰寫的文章中，揭露澳門目前的許多監管漏洞。美國聯邦政府在澳門的影響力有限，但不意味着澳門可安然度過這場反洗錢的風暴。內地多個部委聯手打擊跨國商業賄賂，將進一步加強與外國政府和組織的合作，建立有效的合作機制，儼然已掀起新一輪反商業賄賂行動。身處在中美兩個大國之間，澳門如果不做出有效的應對措施，恐怕難以安然度過這場聲勢浩大的反洗錢風暴。

    加速完善監管制度

    政府提出研究現金申報機制，向外界表達出立場和決心，但還不足以解決問題。當務之急應完善監管法規，重點是加強打擊利用信用卡、預付卡、網上支付等新型付款方式進行跨境洗錢活動。同時，博彩監管當局也應意識到，博彩業過快膨脹已威脅到澳門和諧穩定，大量旅客對本澳口岸、道路、交通帶來嚴峻挑戰。居民感受到博彩業的影響越來越明顯，樓價飆升、勞動力緊缺、交通擁擠都加重民衆生活負擔。同時，博彩業依賴貴賓廳的發展模式，也對澳門和周邊地區的社會穩定構成嚴重威脅。澳門應重新檢討和平衡博彩業發展模式對澳門和內地所帶來的各種影響，不斷調整以適應社會發展趨勢所需。

    澳門經濟發展的長遠目標必須分階段逐步實現。目前許多關注的焦點和矛盾都是由於博彩業發展速度過快，缺乏監管和產業規劃所造成。盲目追求賭收和GDP的增長，過分注重經濟效益，這種以犧牲居住環境和生活質素為代價換來的經濟增長，最終必然會導致社會發展嚴重失衡。

    加強博彩監管，打擊洗錢犯罪，可能會打擊貴賓廳業務，但增長放緩未必不是壞事，這樣博企就可全力發展中場業務，推動經濟適度多元發展。

    正所謂花無百日紅，當澳門不再是區內唯一開賭的地區，政府應認真思考和解決發展中出現的問題，加速完善博彩業的監管制度，制訂產業發展中長期規劃，實現博彩業可持續發展的長遠目標。

消息來源：澳門日報